Marchés publics et cession d'entreprise : la durée résiduelle des contrats fixe le prix

Marchés publics et cession d'entreprise forment un couple que le cédant découvre souvent au moment de la lettre d'intention. En octobre 2026, une PME qui réalise l'essentiel de son chiffre d'affaires avec des collectivités se vend sur la durée restante de ses contrats plus que sur son EBE moyen. Le mode de cession compte autant que le carnet. Une cession de titres laisse le titulaire en place, une cession de fonds de commerce impose l'accord de chaque acheteur public. À la fin de cet article, le cédant saura quels textes s'appliquent, comment chaque montage transfère les marchés et quelles clauses déclenchent une résiliation. Il saura aussi chiffrer l'effet de l'échéancier des contrats sur son prix.

Marchés publics et cession d'entreprise : titulaire, intuitu personae et textes applicables

Le titulaire d'un marché public est l'opérateur économique, personne physique ou morale, qui a signé le contrat avec l'acheteur public et en assume l'exécution. Le marché est conclu intuitu personae : l'acheteur a choisi ce cocontractant pour ses capacités, et le contrat ne circule pas librement.

Le Conseil d'État a posé la règle dans un avis du 8 juin 2000 (n° 364803), toujours cité par la doctrine en 2026. Les contrats publics sont conclus en considération de la personne du cocontractant. Leur cession exige donc l'assentiment préalable de la collectivité (Conseil d'État, avis n° 364803 du 8 juin 2000). Le même avis précise qu'un changement de propriétaire des actions, même majoritaire, ne constitue pas une cession du contrat.

Le code de la commande publique encadre la substitution d'un nouveau titulaire. L'article R. 2194-6 l'autorise dans deux cas : une clause de réexamen prévue au contrat, ou une cession consécutive à une restructuration du titulaire initial (code de la commande publique, art. R. 2194-6). La cession ne doit entraîner aucune autre modification substantielle. Le nouveau titulaire doit remplir les conditions de participation fixées pour le marché initial. Le guide de la direction des affaires juridiques de Bercy (2019) range le rachat, la fusion, l'acquisition et l'insolvabilité parmi ces restructurations.

L'enjeu économique est considérable. L'Observatoire économique de la commande publique a recensé 223 383 contrats pour 233,3 Md€ en 2024. Le secteur public local en représente 159 435, pour 100,7 Md€ (Seban Avocats, panorama de la commande publique, 16 avril 2026, données OECP publiées en mars 2026).

Pour le dirigeant qui prépare sa sortie, ces textes produisent une conséquence simple. La valeur de l'entreprise dépend de la façon dont ses contrats passent au repreneur. Le cadre général de l'opération, ses étapes et sa fiscalité sont exposés dans le guide de la cession d'entreprise.

Cession de titres ou cession de fonds : deux régimes de transfert des marchés publics

La cession de titres transfère les actions ou parts de la société titulaire ; la cession de fonds de commerce transfère les éléments d'exploitation à une autre personne, physique ou morale. Le premier montage laisse le titulaire inchangé, le second crée un nouveau titulaire, donc une cession du marché.

Cession de titres : continuité du titulaire

Dans une cession de titres, la société qui a signé les marchés reste la même. Seul son actionnariat change. L'avis du Conseil d'État de 2000 en tire la conséquence : aucune autorisation de cession n'est requise, puisque le contrat ne change pas de mains. Les références, les certifications et les capacités présentées lors des candidatures restent celles du titulaire.

La société conserve aussi son passif. Le repreneur hérite des litiges d'exécution, des pénalités de retard en cours et des garanties dues sur les prestations passées. La garantie d'actif et de passif prend ici une importance particulière : le décompte d'un marché peut révéler une réclamation des années après le closing.

Cession de fonds : avenant de transfert et contrôle de l'acheteur

La cession de fonds fait intervenir un cessionnaire distinct, donc un tiers au contrat. Chaque marché doit faire l'objet d'un avenant de transfert, acte par lequel l'acheteur accepte la substitution du nouveau titulaire. Le Conseil d'État limite les motifs de refus aux garanties professionnelles et financières du cessionnaire, et à son aptitude à assurer la continuité du service.

La cour administrative d'appel de Marseille a admis le 5 juin 2023 (n° 21MA00636) une acceptation tacite, déduite du comportement de l'acheteur. L'Association des acheteurs publics souligne la limite de cette solution dans son commentaire du 8 août 2023 : sans avenant signé, le comptable public peut refuser de payer le nouveau titulaire.

Le choix du montage a aussi un coût fiscal. Les droits d'enregistrement s'élèvent à 0,1 % pour une cession d'actions de SAS et à 3 % après abattement pour des parts de SARL (CGI, art. 726). La cession de fonds supporte un barème progressif jusqu'à 5 % au-delà de 200 000 € (CGI, art. 719).

Changement de contrôle du titulaire : clauses du CCAP, CCAG 2021 et résiliation

Le changement de contrôle est la prise de majorité du capital du titulaire par un nouvel actionnaire. Il laisse le contrat en place, mais il déclenche des obligations d'information et expose le marché à des facultés de résiliation que le cédant doit recenser avant la signature.

Le cahier des clauses administratives générales des marchés de fournitures courantes et de services (CCAG-FCS), réformé en 2021, impose une notification. Son article 3.4.2 oblige le titulaire à notifier « sans délai » à l'acheteur les modifications survenant en cours d'exécution (CCAG-FCS 2021, art. 3). Sont visés les changements touchant les personnes ayant le pouvoir d'engager la société, sa forme juridique, sa raison sociale et son siège. Le départ du dirigeant cédant, remplacé par le représentant du repreneur, entre donc dans le champ.

Le CCAG ne vise pas l'actionnariat en tant que tel. Le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) de chaque marché peut en revanche exiger une information sur la composition du capital ou le groupe d'appartenance. La lecture des CCAP de tous les marchés en cours fait partie de la due diligence ; cette lecture relève du cédant avant même l'arrivée d'un acquéreur.

La résiliation reste possible à tout moment pour motif d'intérêt général. L'article 42 du CCAG-FCS 2021 accorde alors une indemnité calculée sur le montant initial hors taxes, diminué des prestations admises. Le taux est fixé par les documents particuliers ou, à défaut, à 5 % (CCAG-FCS 2021, art. 42). Sur un marché dont il reste 1 M€ à exécuter, l'indemnité par défaut atteint 50 000 €.

Les procédures collectives obéissent à une autre règle. L'article 39.2 du CCAG-FCS prévoit la résiliation sans indemnité si l'administrateur ou le liquidateur, mis en demeure, renonce à poursuivre le contrat. Dans une reprise à la barre, le Conseil d'État a jugé le 29 septembre 2010 (n° 332567, commune de Molsheim) que le repreneur des actifs ne répondait pas des obligations antérieures du cédant.

Les actionnaires, cédant compris, restent des tiers au contrat. La cour administrative d'appel de Nantes l'a rappelé le 1er décembre 2025 (n° 24NT01707) à propos des actionnaires d'un concessionnaire. Ils ne peuvent contester une modification du contrat qu'en justifiant d'une atteinte directe et certaine à leurs propres intérêts (Landot & associés, 19 décembre 2025). Le cédant ne défend donc ses marchés que par l'intermédiaire de la société, tant qu'il la contrôle.

Durée résiduelle des marchés publics : le carnet qui fixe le prix de cession

La durée résiduelle d'un marché est la période d'exécution restant à courir à une date donnée, reconductions comprises si l'acheteur les a déjà décidées. Pour une PME de marchés publics, elle remplace la notion de récurrence : un contrat qui expire dans six mois sera remis en concurrence.

Le code de la commande publique limite la durée des accords-cadres à quatre ans pour les pouvoirs adjudicateurs, sauf cas exceptionnels justifiés. Chaque accord-cadre repasse donc par une mise en concurrence au plus tard tous les quatre ans. À une date de cession prise au hasard, la durée restant à courir d'un portefeuille équilibré avoisine en moyenne deux ans.

La prolongation de fait n'apporte aucune sécurité. La cour administrative d'appel de Marseille a jugé le 20 février 2026 (n° 25MA00102) que des prestations exécutées après l'expiration d'un accord-cadre n'ouvraient droit qu'à une indemnisation sur le terrain de l'enrichissement sans cause. Houdart & Associés l'a commenté le 31 mars 2026. Un acquéreur ne valorise donc que les périodes contractuellement acquises.

Le multiple de marché sert de point de départ au calcul. L'Argos Index mid-market mesure un multiple médian d'acquisition de 8,6 fois l'EBITDA (proche de l'EBE) en zone euro au premier trimestre 2026 (Argos Wityu × Epsilon Research, 20 mai 2026). Ce chiffre concerne des cibles plus grandes que la PME régionale moyenne. Le mécanisme de passage d'un EBITDA à une valeur est détaillé dans l'article sur la méthode des multiples d'EBITDA.

Hypothèses — PME de services réalisant 80 % de son chiffre d'affaires avec des collectivités

Les chiffres suivants sont des hypothèses pédagogiques, sans référence à une entreprise réelle.

• Chiffre d'affaires : 6,0 M€, dont 80 % (4,8 M€) issus de quatorze marchés de collectivités.
• EBE normatif : 600 k€, réparti au prorata du chiffre d'affaires, soit 480 k€ attribuables aux marchés publics.
• Multiple retenu par l'acquéreur : 5,0 fois l'EBE, hypothèse de travail.
• Probabilité de perte d'un marché remis en concurrence dans les 12 mois : 40 %, hypothèse de l'acquéreur.

Sans ajustement, la valeur d'entreprise ressort à 3,0 M€ (600 k€ × 5,0).

Scénario A, carnet long. Sur le chiffre d'affaires public, 15 % arrivent à échéance dans les 12 mois. L'EBE à risque vaut 480 k€ × 15 % × 40 %, soit 28,8 k€. L'EBE retenu tombe à 571,2 k€ et la valeur à 2 856 k€.

Scénario B, carnet court. Sur le chiffre d'affaires public, 60 % arrivent à échéance dans les 12 mois. L'EBE à risque vaut 480 k€ × 60 % × 40 %, soit 115,2 k€. L'EBE retenu tombe à 484,8 k€ et la valeur à 2 424 k€.

À EBE identique, l'écart entre les deux carnets atteint 432 k€, soit 15 % de la valeur du scénario A. Dans le scénario B, l'acquéreur peut proposer 2 424 k€ ferme et un complément de prix indexé sur le renouvellement des marchés, plafonné à la différence avec 3,0 M€. Le cédant porte alors le risque de remise en concurrence après son départ.

La concentration aggrave l'effet. Un marché qui pèse 30 % du chiffre d'affaires à lui seul crée une dépendance client que l'acquéreur traite comme une décote distincte.

Budgets des collectivités en 2026 : l'effet sur le multiple d'une PME de marchés publics

Le budget d'investissement d'une collectivité détermine le volume des marchés qu'elle lance l'année suivante. Pour une PME de travaux ou de services techniques, il fixe le taux de renouvellement attendu par l'acquéreur, donc le multiple appliqué à son EBE.

La Banque Postale prévoit pour 2026 des dépenses d'investissement des collectivités locales de 78,5 Md€, en baisse de 2,6 % (La Banque Postale, note de conjoncture, 6 octobre 2026). 2026 est l'année des élections municipales de mars, période où les nouvelles équipes révisent leurs plans pluriannuels.

L'observatoire de la Banque des Territoires contredit en partie ce constat et le détaille par taille de collectivité. Sur un panel de 47 communes et intercommunalités, les intentions d'investissement 2026 progressent de 3,6 %. Les grandes villes et intercommunalités urbaines affichent +5 %, les autres collectivités −3 % (Banque des Territoires, 12 octobre 2026). Deux tiers des collectivités interrogées n'anticipent aucun effet notable du début de mandat ou disent manquer de visibilité.

La géographie du carnet pèse donc sur le prix. Une PME dont les clients sont des communes rurales et de petites intercommunalités supporte un risque de volume supérieur à celle qui travaille pour une métropole. L'acquéreur le traduit par une probabilité de renouvellement plus faible, ou par un complément de prix plus long.

Les délais de paiement varient fortement selon le type d'acheteur. Selon le rapport 2025 de l'Observatoire des délais de paiement, les collectivités locales paient en 19,3 jours en moyenne, pour un plafond légal de 30 jours. Les établissements publics de santé paient en 71,3 jours, pour un plafond de 50 jours. La moitié de leurs dépenses (50,7 %) est réglée au-delà de 50 jours (Selectra, 19 octobre 2026, d'après le rapport de l'Observatoire publié par la Banque de France).

Pour autant, la clientèle publique présente aussi des atouts que l'acquéreur rémunère. Le risque d'impayé définitif est quasi nul et les collectivités paient en deçà du délai légal. La cour administrative d'appel de Toulouse a jugé le 13 mars 2026 (n° 24TL02575) que les intérêts moratoires étaient dus de plein droit dès le dépassement du délai. Un fournisseur d'hôpitaux doit en revanche financer un besoin en fonds de roulement élevé, que l'acquéreur déduit du prix au titre du BFR normatif.

Marchés publics et cession d'entreprise : quatre idées reçues face aux sources publiques

Une idée reçue, dans ce domaine, est une affirmation répandue chez les cédants et parfois chez leurs conseils, que les textes ou la jurisprudence contredisent. Quatre d'entre elles reviennent dans la préparation des cessions de PME titulaires de marchés publics.

« Le repreneur récupère automatiquement les marchés. » Cette affirmation n'est exacte que pour une cession de titres. En cession de fonds, l'article R. 2194-6 du code de la commande publique exige que le nouveau titulaire remplisse les conditions de participation initiales. Chaque acheteur peut refuser pour insuffisance de garanties professionnelles ou financières.

« Un marché reconductible représente un chiffre d'affaires acquis. » La reconduction relève de la décision de l'acheteur, et la durée des accords-cadres est plafonnée à quatre ans par le code de la commande publique. L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 20 février 2026 montre la fragilité des prestations poursuivies sans contrat valide.

« Le changement d'actionnaire reste invisible pour l'acheteur. » L'article 3.4.2 du CCAG-FCS impose de notifier sans délai le changement des personnes habilitées à engager la société. Le CCAP peut ajouter une obligation d'information sur l'actionnariat. Un défaut de notification fragilise la relation au moment où le repreneur en a le plus besoin.

« Une PME de marchés publics vaut moins qu'une PME de clientèle privée. » Les chiffres publics ne confirment pas cette affirmation. En 2024, les PME ont remporté 60 % des marchés recensés en nombre, mais 25 % seulement en montant (OECP, via Seban Avocats, 16 avril 2026). Le marché public reste accessible aux petites structures ; la décote tient à la durée résiduelle et à la concentration du carnet.

Ces quatre points se vérifient pendant la due diligence d'une cession de PME. Ils se négocient ensuite dans le protocole de cession, par une déclaration spécifique sur l'état des marchés et une garantie dédiée aux résiliations.

Et maintenant

Trois actions sont à conduire avec le conseil avant la mise sur le marché de l'entreprise.

Dresser l'échéancier de tous les marchés en cours. Il recense, pour chaque contrat, l'acheteur, le montant restant, la date d'échéance ferme, les reconductions décidées et le poids dans le chiffre d'affaires. Cet échéancier fixe la base de discussion du prix.

Lire les CCAP pour repérer les clauses d'actionnariat et de résiliation. Une obligation d'information sur le capital, une clause de changement de contrôle ou un taux d'indemnité inférieur à 5 % modifient le choix du montage et le calendrier de signature.

Arbitrer titres ou fonds avec l'avocat et l'expert-comptable. La cession de titres préserve les marchés et transfère le passif ; la cession de fonds impose un avenant de transfert par contrat. L'écart de droits d'enregistrement s'ajoute à cet arbitrage.

Deux outils aident à préparer ces décisions : le simulateur de valorisation pour tester l'effet d'un carnet court sur le prix, et le simulateur de fiscalité pour comparer l'impôt selon le montage retenu.

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Cet article présente des informations générales fondées sur les textes en vigueur à la date de publication. Il ne constitue pas un conseil juridique, fiscal ou financier personnalisé. Toute décision de cession ou de transmission doit être validée avec un avocat, un notaire ou un expert-comptable au regard de la situation particulière du dirigeant.